此后十余年時間里，企業養老保險制度改革不斷深化，相關法律法規逐步完善，養老保險體系初具規模。相形之下，機關事業單位的養老保險制度改革卻一直停留在探索和試點階段，在基本制度層面仍沿用上世紀50年代建立的退休制度。

　　2008年，《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》出臺，在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省市啟動試點。這是我國首個有關公職人員養老保險制度改革的統一方案。但由于擔心養老待遇大幅下降，因而遭到事業單位人員的廣泛抵觸。

　　中國人民大學中國社會保障研究中心副教授楊俊告訴記者，現在機關事業單位退休人員中有約7%是參加了基本養老保險的。當前最大的問題出在機關、事業單位及企業養老金改革不同步，這與建立公平社會的公眾期許形成嚴重落差。

　　改革方向：整合制度碎片 實現全國統籌

　　不同養老保險模式分歧嚴重，碎片化有礙養老保險制度公平有序發展。彌合制度差異已成為業內專家的普遍共識。

　　褚福靈認為，按照《社會保險法》和中國社會保障“十二五規劃”要求，我國將來要逐步實行社會保險制度，也就是全民都參與繳費，退休制度要逐步退出，這是不容置疑的改革方向。目前爭議點是在于如何改革才能更公平、公正。

　　“不同人群的養老待遇為何差異巨大？主要原因就在于制度不統一。” 中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞對記者表示，“在這種局面下，哪怕你比我高出10元、20元，我也會心里不舒服，要通過頂層設計打通不同制度，起碼在基本養老保險層面實現共通。”

　　在改革方向上，褚福靈主張“基于現實又超越現實”，建議仿效日本模式，即建立一個水平較低的國民基礎養老金，可能只相當于最低生活保障的50%，但要面向全民開放，以彰顯“人人享有”的社會公平，也能體現政府責任。

　　“在此基礎上，職工養老金繼續保留，包括職業年金、個人儲蓄賬戶之類的補充養老保險繼續完善，既兼顧了公平，也講求了效率，政府的責任邊界也得以厘清。”褚福靈說。

　　齊傳鈞則補充指出，新農保與城鎮職工養老保險制度也應得以銜接，否則嚴重影響勞動力在全國的合理流動。如果勞動力在市場配置受阻，也會制約經濟領域改革進程。

　　楊俊認為，制度不統一還體現在養老保險尚未實現全國統籌，而這是解決養老金諸多問題的“牛鼻子”。如果繼續按照現有的分散模式，隨著城鎮化的發展，更多勞動力從農村涌入，地方缺口與地方結余并存的矛盾會一直延續，對計算養老金缺口也失去了參照意義。

　　多模式制度融合成趨勢

　　按照十八大提出“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，社會保障制度改革頂層設計的重點是保證可持續性，增強公平性，適應流動性。

　　據人社部透露，全國所有縣級行政區全部開展新型農村和城鎮居民社會養老保險工作，養老保險制度已基本實現全覆蓋。截至今年10月，職工和城鄉居民養老保險人數合計8.06億人。

　　事實上，我國目前已建立了包括城鎮企業職工養老保險(簡稱“職保”)、新型農村社會養老保險(簡稱“新農保”)和城鎮居民社會養老保險(簡稱“城居保”)三種制度在內的城鄉基本養老保險制度，可以覆蓋我國大部分人口。但目前，隨著城鎮化進程的加快，三種保險重復參保率也一直在增加。基本養老各項制度分人群設計，相互間尚未制定銜接辦法，全覆蓋一定程度上造成了重復參保率相當高。

　　隨著制度精細化完善階段，一些針對“碎片化”的制度設計正漸出臺。為解決重復參保及統一保險賬戶，人社部在2012年11月就《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》征求民意，擬規定參加職保、新農保、城居保，參保兩種或兩種以上人員，可銜接轉換養老保險。其中“職保繳滿15年，可從新農保或城居保轉入職保”等新做法，透露出制度融合的趨勢。