走中國特色住房保障道路

　　王保安

　　隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，與住房相關的各種矛盾和問題日益凸顯，住房問題成為標志性的重大民生問題。解決住房問題，迫切需要推進住房理論研究的不斷深化、住房制度設計的持續改進、住房保障路徑的開拓創新。

　　國際視域中的住房保障問題

　　住房問題是世界性難題。在一些發展中國家，住房矛盾突出表現為觸目驚心的城市“貧民窟”等城市病。聯合國人居署報告顯示，2010年世界貧民窟人口達8.276億人，約占全球城市人口的1/4。在發達國家，對住房保障制度的探索已有上百年歷史。1919年，英國頒布了《住房和城鎮規劃法》，規定居民住房問題為公共事務，政府對此履行義務。1937年，美國第一部住房法案《瓦格納住房法》出臺，之后其住房制度經歷了政府建設公共住房、政府補貼住房建設、實行房租補貼等發展階段。但發達國家遇到了另外的住房難題，由住房體制缺陷、過度投機等引發危機的案例屢見不鮮。比如，2007年美國爆發的次貸危機，直接引發了蔓延至今的國際金融危機。

　　總結世界各國住房保障的經驗教訓，可以得出以下結論：第一，住房保障制度設計不斷完善，一般經歷了以“補磚頭”的實物保障為主逐步轉為以“補人頭”的房租補貼為主的過程。第二，政府對住房市場的干預要適時適度，應在發揮市場機制作用的基礎上構建靈活的住房保障機制：一手以稅收工具為主調控房地產市場；一手以補貼工具為主解決窮人“居者有其屋”的問題。第三，住房需求具有多樣性，公民居住權的保障方式要多元化，保障水平要有層次性。第四，應提早預防形成“貧民窟”，否則就會給經濟社會發展帶來巨大危害，治理的難度更大、成本更高。

　　我國住房保障制度的探索歷程

　　新中國成立后，住房保障制度的探索歷程大體可以劃分為四個階段。

　　實物分配階段。從1949年新中國成立到1998年，我國實行的是福利分房制度，職工住房由國家和單位負責建設分配。這一保障模式否定了住房的商品屬性，加之“高積累、低消費”及“先生產、后生活”思想的影響，房地產業發展和住房保障體系建設嚴重滯后。1977年，全國城市人均居住面積僅3.6平方米。雖然上世紀90年代初啟動了城市住房制度改革試點，但沒有從根本上打破住房實物分配體制，住房供給短缺問題突出。

　　市場化改革探索階段。以1998年7月《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》為標志，我國住房分配貨幣化、房地產市場化改革正式啟動。改革調動了市場主體投資建設商品房的積極性，培育了房地產市場，增強了住房供給能力，城鎮居民人均住房面積從1998年的18.7平方米提高到2006年的27.1平方米。但這一階段住房保障制度建設跟進不夠，政府的住房保障職能沒有充分發揮。

　　全面構建住房保障制度體系階段。2007年，國務院明確將保障性住房納入政府公共服務職責范圍，要求加快建立健全以廉租房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系，保障性住房建設進入一個新的發展階段。

　　保障房建設跨越式發展階段。“十二五”規劃提出新建3600萬套保障房，目標是覆蓋約20%的城鎮居民家庭，覆蓋范圍之廣、投入力度之大、建設速度之快前所未有。2012年國家財政用于保障性住房的資金達到3800多億元，比2007年增長近38倍。目前，我國初步建立起包括廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價商品住房、各類棚戶區改造以及農村危房改造、游牧民定居工程的7大類、11個品種的保障性住房體系。