“拎馬桶”改造，始終圍繞“人”的需求展開(kāi)（權(quán)威訪談）
——訪上海市人民政府副市長(zhǎng)張小宏
本報(bào)記者 吳 焰 田 泓 巨云鵬《人民日?qǐng)?bào)》（2025年12月13日第04版）
今年9月，上海總體完成無(wú)衛(wèi)生設(shè)施舊住房提升改造工作，也就是俗稱的“拎馬桶”改造，歷史性地解決了這一困擾上海多年的民生難題。上海如何生動(dòng)踐行人民城市理念，跑贏這場(chǎng)跨越數(shù)十載的民生長(zhǎng)跑？邁向“十五五”，上海又將如何以城市更新為抓手，繼續(xù)推動(dòng)城市更高質(zhì)量發(fā)展？近日，本報(bào)記者采訪了上海市副市長(zhǎng)張小宏。
接力三十余載，圍繞“人”的需求改善居住條件
記者：從上世紀(jì)90年代起，上海拉開(kāi)了大規(guī)模解決“拎馬桶”這一民生難題的序幕。回望這一過(guò)程，是否極為不易？
張小宏：的確如此。上世紀(jì)90年代初，上海城鎮(zhèn)人均居住面積僅6.6平方米，住房成套率不到1/3，大多數(shù)居民生活在不成套職工住宅、里弄房屋、簡(jiǎn)屋里，幾戶甚至十幾戶居民合用廚衛(wèi)設(shè)施，許多還在使用手拎馬桶。面對(duì)市民迫切改善居住條件的呼聲，歷屆上海市委、市政府高度重視，緊緊圍繞改善居住條件，把統(tǒng)籌舊區(qū)改造、環(huán)境建設(shè)和城市發(fā)展作為重要的民生和發(fā)展工作，持之以恒推進(jìn)。
1992年，上海提出“要在本世紀(jì)末完成市區(qū)范圍內(nèi)365萬(wàn)平方米的危棚簡(jiǎn)屋改造”，拉開(kāi)了大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕。到2000年底，共改造舊住房約2292萬(wàn)平方米，約68萬(wàn)戶居民圓了“新居夢(mèng)”。
進(jìn)入新世紀(jì)，新一輪舊區(qū)改造聚焦中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋。推進(jìn)中，陸續(xù)完善了規(guī)劃土地、財(cái)政金融、建設(shè)管理等一系列政策舉措，原計(jì)劃在2025年完成的成片二級(jí)舊里以下房屋改造任務(wù)，提前至2022年完成。30年的接續(xù)奮斗，總計(jì)約165萬(wàn)戶家庭、500萬(wàn)居民住房條件得到明顯改善，大批量解決了“拎馬桶”問(wèn)題。
2023年以來(lái)，上海明確要求用兩年時(shí)間總體完成全市無(wú)衛(wèi)生設(shè)施舊住房提升改造任務(wù)。經(jīng)全面排摸，最終確定全市14082戶“拎馬桶”居民底數(shù)。“螺螄殼里做道場(chǎng)”，創(chuàng)新改造模式，因地制宜、分類施策。今年9月，上海打贏“拎馬桶”改造攻堅(jiān)戰(zhàn)，歷史性解決這一民生難題。
回顧30余年歷程，上海的“拎馬桶”改造工作始終圍繞“人”的需求展開(kāi)，從解決“如廁難”到改善整體居住條件，從保護(hù)歷史文脈到打造活力空間，在改造過(guò)程中循序漸進(jìn)、不斷深入，打破常規(guī)、創(chuàng)新思路，鼓足一股勁、擰成一股繩、蹚出一條路，久久為功，從未間斷。
不搞“一刀切”，用“繡花功夫”完成最后攻堅(jiān)
記者：都說(shuō)這最后的14082戶“拎馬桶”改造任務(wù)，是“硬骨頭中的硬骨頭”，最終是怎么攻下的？
張小宏：“拎馬桶”攻堅(jiān)戰(zhàn)中的點(diǎn)位，大都零星分散、空間狹小、歷史問(wèn)題交織，許多還涉及保護(hù)歷史風(fēng)貌的要求，相比之前，情況更復(fù)雜，難度也更大。
面對(duì)這場(chǎng)硬仗，我們沒(méi)有采取“一刀切”的簡(jiǎn)單解法，而是以系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)、精準(zhǔn)閉環(huán)的推進(jìn)機(jī)制、多渠道的路徑探索，用“繡花功夫”因地制宜完成“拎馬桶”攻堅(jiān)。
說(shuō)到底，“拎馬桶”改造，不僅是一個(gè)生活設(shè)施的改善問(wèn)題，更是關(guān)乎城市發(fā)展為了誰(shuí)、依靠誰(shuí)的根本立場(chǎng)問(wèn)題。
我們將中心城區(qū)舊里、郊區(qū)老鎮(zhèn)老街房屋、早期職工住宅、“非改居”老大樓等不同類型都納入視野，全覆蓋開(kāi)展入戶調(diào)查、甄別認(rèn)定、摸清底數(shù)，不漏一幢、不落一戶。
我們牢記“涉及老百姓的事情關(guān)鍵在實(shí)”，所有改造方式都建立在詳盡的實(shí)地踏勘和精細(xì)的群眾工作基礎(chǔ)上。把踐行全過(guò)程人民民主貫穿始終，所有改造方案都同群眾面對(duì)面充分討論、充分協(xié)商，盡最大努力滿足居民訴求。對(duì)改造可能影響的周邊鄰里，堅(jiān)持協(xié)商在前，求得理解，等群眾認(rèn)可了再啟動(dòng)，群眾滿意了再收工。改造方案涉及舊改和拆除重建的，征詢同意率基本達(dá)到98%以上，許多點(diǎn)位達(dá)100%。
完成改造后，我們建立定期回訪機(jī)制，加強(qiáng)日常維護(hù)；對(duì)于新增的戶外衛(wèi)生設(shè)施，提供“管家式”服務(wù)，確保環(huán)境潔凈、運(yùn)行有序，把為民服務(wù)的宗旨體現(xiàn)在從“改好”到“管好”的長(zhǎng)效閉環(huán)中。
平衡“新”與“舊”，在“解決愁盼”與“守護(hù)歷史”中走出新路
記者：最后攻堅(jiān)的1.4萬(wàn)余戶“拎馬桶”點(diǎn)位，有超過(guò)1萬(wàn)戶分布在里弄類風(fēng)貌建筑中。在解決群眾“急難愁盼”并“守護(hù)歷史風(fēng)貌”這道必答題面前，上海如何做到平衡新舊、留住城市記憶？
張小宏：上海的歷史底蘊(yùn)豐厚，歷史街區(qū)是這座城市文化品格最生動(dòng)的載體。全市現(xiàn)有1058處優(yōu)秀歷史建筑、397條風(fēng)貌保護(hù)道路街巷、254個(gè)風(fēng)貌保護(hù)街坊、44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)。對(duì)城市而言，做好風(fēng)貌保護(hù)絕非權(quán)宜之計(jì)，而是一項(xiàng)必須一以貫之、擺在優(yōu)先位置且長(zhǎng)期堅(jiān)守的歷史責(zé)任。
我們建立了清晰的保護(hù)名錄，制定條例提供法治保障。針對(duì)不同保護(hù)等級(jí)與類型，我們制定了從規(guī)劃管控、建筑設(shè)計(jì)到材料工藝的詳細(xì)技術(shù)規(guī)范，尤其強(qiáng)調(diào)“精細(xì)化”操作，倡導(dǎo)“一街一策”“一項(xiàng)目一方案”，讓保護(hù)措施既能守住風(fēng)貌底線，又能回應(yīng)民生需求與社區(qū)發(fā)展。
主要探索了3種路徑：
第一種是“留房留人”的統(tǒng)籌提升。通過(guò)樓內(nèi)戶內(nèi)加裝、合理調(diào)整布局或抽戶改建等方式精心“挖潛”，在有限空間內(nèi)增設(shè)衛(wèi)生設(shè)施。同步遵循“修舊如故”理念，精心修復(fù)屋面、墻面等歷史風(fēng)貌。
第二種是“征而不拆”的保護(hù)利用。對(duì)有舊改條件的，通過(guò)嚴(yán)格論證與整體規(guī)劃，轉(zhuǎn)換功能促進(jìn)活化利用，不但解決了原居民的“拎馬桶”問(wèn)題，也騰挪出空間資源，優(yōu)先配置給社區(qū)。
第三種是“戶外加裝”的精準(zhǔn)補(bǔ)缺。針對(duì)個(gè)別點(diǎn)位受戶內(nèi)空間制約的極端困難情形，充分利用戶外空間以及國(guó)有存量房屋，就近加裝衛(wèi)生設(shè)施，以較小干預(yù)快速實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生設(shè)施覆蓋，及時(shí)改善居民生活條件。
邁向“十五五”，不斷健全城市更新可持續(xù)模式
記者：中央城市工作會(huì)議提出“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本”，剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“投資于人”“民生為大”。邁向“十五五”，上海將如何以城市更新為抓手，推動(dòng)城市更高質(zhì)量發(fā)展？
張小宏：前不久，上海召開(kāi)貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神推進(jìn)大會(huì)，印發(fā)《關(guān)于高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的實(shí)施意見(jiàn)》。當(dāng)前，我們正在編制《上海市城市更新和住房發(fā)展“十五五”規(guī)劃》和新一輪的城市更新三年行動(dòng)方案，謀劃未來(lái)上海城市更新工作的階段目標(biāo)和主要任務(wù)。
一是持續(xù)改善宜居安居水平。力爭(zhēng)在2027年底，基本完成城中村改造任務(wù)，全面完成小梁薄板房屋改造；到2030年力爭(zhēng)基本完成不成套職工住宅改造、實(shí)施老舊小區(qū)改造3000萬(wàn)平方米。系統(tǒng)推進(jìn)“好房子”和完整社區(qū)、創(chuàng)新型社區(qū)建設(shè)、“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)，完善社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施。
二是著力提升公共空間品質(zhì)。經(jīng)過(guò)多年持續(xù)建設(shè)，在今年正式建成“千座公園”的基礎(chǔ)上，推進(jìn)新一輪公園和“一大環(huán)+五小環(huán)”的環(huán)城生態(tài)公園帶建設(shè)。同時(shí)，煥新提升外灘“第二立面”等歷史文化風(fēng)貌區(qū)，推動(dòng)優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)和開(kāi)放共享。
三是有效激活存量資源潛力。分類引導(dǎo)低效商辦樓宇和商業(yè)設(shè)施更新、實(shí)現(xiàn)功能兼容轉(zhuǎn)換，重塑空間價(jià)值與功能業(yè)態(tài)。同時(shí)，聚焦虹橋國(guó)際中央商務(wù)區(qū)核心區(qū)、北外灘、浦西世博片區(qū)、吳淞創(chuàng)新城等重點(diǎn)區(qū)域，打造城市更新的標(biāo)桿樣板。
四是系統(tǒng)增強(qiáng)城市安全韌性。將在2027年內(nèi)全面完成燃?xì)饫匣艿栏脑烊蝿?wù)，在2030年前完成老舊供水管網(wǎng)改造600公里、老舊排水管網(wǎng)修復(fù)改造500公里，因地制宜建設(shè)地下綜合管廊，守護(hù)好“城市生命線”。
五是不斷健全城市更新可持續(xù)模式。建立城市體檢與城市更新一體推進(jìn)機(jī)制，完善以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為牽引的城市更新實(shí)施機(jī)制，統(tǒng)籌用好財(cái)政資金、政策性金融工具和市場(chǎng)化融資，在城市更新單元規(guī)劃中完善“三師（規(guī)劃師、建筑師、評(píng)估師）”聯(lián)創(chuàng)機(jī)制，健全政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新模式。
“拎馬桶”改造，始終圍繞“人”的需求展開(kāi)（權(quán)威訪談）
——訪上海市人民政府副市長(zhǎng)張小宏
本報(bào)記者 吳 焰 田 泓 巨云鵬《人民日?qǐng)?bào)》（2025年12月13日第04版）
今年9月，上海總體完成無(wú)衛(wèi)生設(shè)施舊住房提升改造工作，也就是俗稱的“拎馬桶”改造，歷史性地解決了這一困擾上海多年的民生難題。上海如何生動(dòng)踐行人民城市理念，跑贏這場(chǎng)跨越數(shù)十載的民生長(zhǎng)跑？邁向“十五五”，上海又將如何以城市更新為抓手，繼續(xù)推動(dòng)城市更高質(zhì)量發(fā)展？近日，本報(bào)記者采訪了上海市副市長(zhǎng)張小宏。
接力三十余載，圍繞“人”的需求改善居住條件
記者：從上世紀(jì)90年代起，上海拉開(kāi)了大規(guī)模解決“拎馬桶”這一民生難題的序幕。回望這一過(guò)程，是否極為不易？
張小宏：的確如此。上世紀(jì)90年代初，上海城鎮(zhèn)人均居住面積僅6.6平方米，住房成套率不到1/3，大多數(shù)居民生活在不成套職工住宅、里弄房屋、簡(jiǎn)屋里，幾戶甚至十幾戶居民合用廚衛(wèi)設(shè)施，許多還在使用手拎馬桶。面對(duì)市民迫切改善居住條件的呼聲，歷屆上海市委、市政府高度重視，緊緊圍繞改善居住條件，把統(tǒng)籌舊區(qū)改造、環(huán)境建設(shè)和城市發(fā)展作為重要的民生和發(fā)展工作，持之以恒推進(jìn)。
1992年，上海提出“要在本世紀(jì)末完成市區(qū)范圍內(nèi)365萬(wàn)平方米的危棚簡(jiǎn)屋改造”，拉開(kāi)了大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕。到2000年底，共改造舊住房約2292萬(wàn)平方米，約68萬(wàn)戶居民圓了“新居夢(mèng)”。
進(jìn)入新世紀(jì)，新一輪舊區(qū)改造聚焦中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋。推進(jìn)中，陸續(xù)完善了規(guī)劃土地、財(cái)政金融、建設(shè)管理等一系列政策舉措，原計(jì)劃在2025年完成的成片二級(jí)舊里以下房屋改造任務(wù)，提前至2022年完成。30年的接續(xù)奮斗，總計(jì)約165萬(wàn)戶家庭、500萬(wàn)居民住房條件得到明顯改善，大批量解決了“拎馬桶”問(wèn)題。
2023年以來(lái)，上海明確要求用兩年時(shí)間總體完成全市無(wú)衛(wèi)生設(shè)施舊住房提升改造任務(wù)。經(jīng)全面排摸，最終確定全市14082戶“拎馬桶”居民底數(shù)。“螺螄殼里做道場(chǎng)”，創(chuàng)新改造模式，因地制宜、分類施策。今年9月，上海打贏“拎馬桶”改造攻堅(jiān)戰(zhàn)，歷史性解決這一民生難題。
回顧30余年歷程，上海的“拎馬桶”改造工作始終圍繞“人”的需求展開(kāi)，從解決“如廁難”到改善整體居住條件，從保護(hù)歷史文脈到打造活力空間，在改造過(guò)程中循序漸進(jìn)、不斷深入，打破常規(guī)、創(chuàng)新思路，鼓足一股勁、擰成一股繩、蹚出一條路，久久為功，從未間斷。
不搞“一刀切”，用“繡花功夫”完成最后攻堅(jiān)
記者：都說(shuō)這最后的14082戶“拎馬桶”改造任務(wù)，是“硬骨頭中的硬骨頭”，最終是怎么攻下的？
張小宏：“拎馬桶”攻堅(jiān)戰(zhàn)中的點(diǎn)位，大都零星分散、空間狹小、歷史問(wèn)題交織，許多還涉及保護(hù)歷史風(fēng)貌的要求，相比之前，情況更復(fù)雜，難度也更大。
面對(duì)這場(chǎng)硬仗，我們沒(méi)有采取“一刀切”的簡(jiǎn)單解法，而是以系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)、精準(zhǔn)閉環(huán)的推進(jìn)機(jī)制、多渠道的路徑探索，用“繡花功夫”因地制宜完成“拎馬桶”攻堅(jiān)。
說(shuō)到底，“拎馬桶”改造，不僅是一個(gè)生活設(shè)施的改善問(wèn)題，更是關(guān)乎城市發(fā)展為了誰(shuí)、依靠誰(shuí)的根本立場(chǎng)問(wèn)題。
我們將中心城區(qū)舊里、郊區(qū)老鎮(zhèn)老街房屋、早期職工住宅、“非改居”老大樓等不同類型都納入視野，全覆蓋開(kāi)展入戶調(diào)查、甄別認(rèn)定、摸清底數(shù)，不漏一幢、不落一戶。
我們牢記“涉及老百姓的事情關(guān)鍵在實(shí)”，所有改造方式都建立在詳盡的實(shí)地踏勘和精細(xì)的群眾工作基礎(chǔ)上。把踐行全過(guò)程人民民主貫穿始終，所有改造方案都同群眾面對(duì)面充分討論、充分協(xié)商，盡最大努力滿足居民訴求。對(duì)改造可能影響的周邊鄰里，堅(jiān)持協(xié)商在前，求得理解，等群眾認(rèn)可了再啟動(dòng)，群眾滿意了再收工。改造方案涉及舊改和拆除重建的，征詢同意率基本達(dá)到98%以上，許多點(diǎn)位達(dá)100%。
完成改造后，我們建立定期回訪機(jī)制，加強(qiáng)日常維護(hù)；對(duì)于新增的戶外衛(wèi)生設(shè)施，提供“管家式”服務(wù)，確保環(huán)境潔凈、運(yùn)行有序，把為民服務(wù)的宗旨體現(xiàn)在從“改好”到“管好”的長(zhǎng)效閉環(huán)中。
平衡“新”與“舊”，在“解決愁盼”與“守護(hù)歷史”中走出新路
記者：最后攻堅(jiān)的1.4萬(wàn)余戶“拎馬桶”點(diǎn)位，有超過(guò)1萬(wàn)戶分布在里弄類風(fēng)貌建筑中。在解決群眾“急難愁盼”并“守護(hù)歷史風(fēng)貌”這道必答題面前，上海如何做到平衡新舊、留住城市記憶？
張小宏：上海的歷史底蘊(yùn)豐厚，歷史街區(qū)是這座城市文化品格最生動(dòng)的載體。全市現(xiàn)有1058處優(yōu)秀歷史建筑、397條風(fēng)貌保護(hù)道路街巷、254個(gè)風(fēng)貌保護(hù)街坊、44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)。對(duì)城市而言，做好風(fēng)貌保護(hù)絕非權(quán)宜之計(jì)，而是一項(xiàng)必須一以貫之、擺在優(yōu)先位置且長(zhǎng)期堅(jiān)守的歷史責(zé)任。
我們建立了清晰的保護(hù)名錄，制定條例提供法治保障。針對(duì)不同保護(hù)等級(jí)與類型，我們制定了從規(guī)劃管控、建筑設(shè)計(jì)到材料工藝的詳細(xì)技術(shù)規(guī)范，尤其強(qiáng)調(diào)“精細(xì)化”操作，倡導(dǎo)“一街一策”“一項(xiàng)目一方案”，讓保護(hù)措施既能守住風(fēng)貌底線，又能回應(yīng)民生需求與社區(qū)發(fā)展。
主要探索了3種路徑：
第一種是“留房留人”的統(tǒng)籌提升。通過(guò)樓內(nèi)戶內(nèi)加裝、合理調(diào)整布局或抽戶改建等方式精心“挖潛”，在有限空間內(nèi)增設(shè)衛(wèi)生設(shè)施。同步遵循“修舊如故”理念，精心修復(fù)屋面、墻面等歷史風(fēng)貌。
第二種是“征而不拆”的保護(hù)利用。對(duì)有舊改條件的，通過(guò)嚴(yán)格論證與整體規(guī)劃，轉(zhuǎn)換功能促進(jìn)活化利用，不但解決了原居民的“拎馬桶”問(wèn)題，也騰挪出空間資源，優(yōu)先配置給社區(qū)。
第三種是“戶外加裝”的精準(zhǔn)補(bǔ)缺。針對(duì)個(gè)別點(diǎn)位受戶內(nèi)空間制約的極端困難情形，充分利用戶外空間以及國(guó)有存量房屋，就近加裝衛(wèi)生設(shè)施，以較小干預(yù)快速實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生設(shè)施覆蓋，及時(shí)改善居民生活條件。
邁向“十五五”，不斷健全城市更新可持續(xù)模式
記者：中央城市工作會(huì)議提出“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本”，剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“投資于人”“民生為大”。邁向“十五五”，上海將如何以城市更新為抓手，推動(dòng)城市更高質(zhì)量發(fā)展？
張小宏：前不久，上海召開(kāi)貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神推進(jìn)大會(huì)，印發(fā)《關(guān)于高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的實(shí)施意見(jiàn)》。當(dāng)前，我們正在編制《上海市城市更新和住房發(fā)展“十五五”規(guī)劃》和新一輪的城市更新三年行動(dòng)方案，謀劃未來(lái)上海城市更新工作的階段目標(biāo)和主要任務(wù)。
一是持續(xù)改善宜居安居水平。力爭(zhēng)在2027年底，基本完成城中村改造任務(wù)，全面完成小梁薄板房屋改造；到2030年力爭(zhēng)基本完成不成套職工住宅改造、實(shí)施老舊小區(qū)改造3000萬(wàn)平方米。系統(tǒng)推進(jìn)“好房子”和完整社區(qū)、創(chuàng)新型社區(qū)建設(shè)、“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)，完善社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施。
二是著力提升公共空間品質(zhì)。經(jīng)過(guò)多年持續(xù)建設(shè)，在今年正式建成“千座公園”的基礎(chǔ)上，推進(jìn)新一輪公園和“一大環(huán)+五小環(huán)”的環(huán)城生態(tài)公園帶建設(shè)。同時(shí)，煥新提升外灘“第二立面”等歷史文化風(fēng)貌區(qū)，推動(dòng)優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)和開(kāi)放共享。
三是有效激活存量資源潛力。分類引導(dǎo)低效商辦樓宇和商業(yè)設(shè)施更新、實(shí)現(xiàn)功能兼容轉(zhuǎn)換，重塑空間價(jià)值與功能業(yè)態(tài)。同時(shí)，聚焦虹橋國(guó)際中央商務(wù)區(qū)核心區(qū)、北外灘、浦西世博片區(qū)、吳淞創(chuàng)新城等重點(diǎn)區(qū)域，打造城市更新的標(biāo)桿樣板。
四是系統(tǒng)增強(qiáng)城市安全韌性。將在2027年內(nèi)全面完成燃?xì)饫匣艿栏脑烊蝿?wù)，在2030年前完成老舊供水管網(wǎng)改造600公里、老舊排水管網(wǎng)修復(fù)改造500公里，因地制宜建設(shè)地下綜合管廊，守護(hù)好“城市生命線”。
五是不斷健全城市更新可持續(xù)模式。建立城市體檢與城市更新一體推進(jìn)機(jī)制，完善以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為牽引的城市更新實(shí)施機(jī)制，統(tǒng)籌用好財(cái)政資金、政策性金融工具和市場(chǎng)化融資，在城市更新單元規(guī)劃中完善“三師（規(guī)劃師、建筑師、評(píng)估師）”聯(lián)創(chuàng)機(jī)制，健全政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新模式。