□本報(bào)記者張維

    近日召開的中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議,審議了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。會(huì)議建議根據(jù)討論情況進(jìn)一步修改完善后按程序報(bào)批實(shí)施。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為,財(cái)稅改革或成為各領(lǐng)域改革的先行突破口。

    事實(shí)上,自十八屆三中全會(huì)提出“落實(shí)稅收法定原則”以來,關(guān)于統(tǒng)籌稅收改革頂層設(shè)計(jì)、提高稅收立法層級(jí)的呼聲已經(jīng)不絕于耳。《法制日?qǐng)?bào)》記者就此采訪了國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長李萬甫。

    “稅收法定”尚未落地

    記者:黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中明確提出“落實(shí)稅收法定原則”。這里的“法”指的是哪一級(jí)的法律?

    李萬甫:稅收法定原則中的“法”是指狹義的法律,即由最高立法機(jī)關(guān)通過立法程序制定的法律規(guī)范。

    稅收法定原則作為稅法的重要、核心原則,早就得到立法法的確認(rèn)。根據(jù)立法法第8條規(guī)定,財(cái)政、稅收的基本制度屬于全國人大的專屬立法事項(xiàng),只能制定法律。也就是說。“稅收法定”在中國有現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù),只不過沒有“落地”。

    授權(quán)立法持續(xù)至今

    記者:為什么“稅收法定原則”沒有落地?

    李萬甫:我國現(xiàn)行的稅收授權(quán)立法制度,源自1985年全國人大的授權(quán)決定:“授權(quán)國務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的問題,必要時(shí)可以……制定暫行的規(guī)定或者條例……條件成熟時(shí)由全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定法律”。

    “1985年授權(quán)決定”被認(rèn)為是包括稅收立法在內(nèi)的涉及經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的授權(quán)決定。

    記者:如何協(xié)調(diào)“稅收法定原則”與1985年授權(quán)決定的沖突?是否應(yīng)該像“死刑復(fù)核權(quán)”一樣收回授權(quán)?

    李萬甫:從短期來看,收回該授權(quán)決定的時(shí)機(jī)尚不成熟。但是,三中全會(huì)“落實(shí)稅收法定原則”的提出,拉開了逐步收回“1985年授權(quán)決定”的序幕。

    可以預(yù)見,新稅種的設(shè)立將由人大立法；現(xiàn)行的稅收條例也會(huì)逐步納入人大立法的范圍,提升稅法級(jí)次。十二屆全國人大立法規(guī)劃已明確了“增值稅等單行稅種”立法任務(wù)。

    人大應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)立法

    記者:長期以來,行政部門主導(dǎo)稅收立法。稅收立法專業(yè)性很強(qiáng),全國人大作為立法機(jī)關(guān)應(yīng)如何操作?

    李萬甫:立法機(jī)關(guān)可嘗試在兩個(gè)方面有所作為:首先,積極推動(dòng)行政部門在深化稅制改革過程中將原有稅收條例提升到法律制度建設(shè)層面,盡快提出稅收法律草案,提交全國人大審議。

    其次,可考慮對(duì)部分稅收立法事項(xiàng),由全國人大直接組織起草稅收法律草案,自主承擔(dān)稅收立法任務(wù),特別是涉及公民個(gè)人的稅收立法尤應(yīng)如此,諸如房地產(chǎn)稅的立法等。

    “落實(shí)稅收法定”能否到位,很重要的一點(diǎn)是對(duì)十二屆人大制定的稅收立法項(xiàng)目給出路線圖、時(shí)間表,倒逼稅制改革進(jìn)程,轉(zhuǎn)變以往的“成熟一個(gè),立法一個(gè)”的稅收立法思維定式。

    改革立法并行不悖

    記者:改革至今,剩下的任務(wù)都是難啃的“硬骨頭”,如房地產(chǎn)稅、營改增等重要稅改。在這些問題上,也有著關(guān)于改革在先還是立法在先的爭論。您怎么看待這一問題?

    李萬甫:稅制改革與稅收立法并不矛盾,從某種意義上說是一件事情的兩個(gè)方面。稅制與稅法本身就具有相通性。談稅制改革更多側(cè)重從經(jīng)濟(jì)視角所做的考慮,而講稅收立法更多是側(cè)重從法的層面去看待。稅制改革的過程,可以視作提升稅收法律規(guī)范質(zhì)量,而推進(jìn)立法也是賦予稅制改革成果法制化的過程。稅制改革的推進(jìn)應(yīng)體現(xiàn)立法的要求,符合法治的導(dǎo)向,而稅制改革的最終成果也終將在立法中予以反映。從這一角度觀察,完善稅收立法與推進(jìn)稅制改革是一脈相承的。

    盡管如此,在政策取向上,依然存在先改革還是先立法的抉擇問題。比如,在營改增稅的問題上,是改革先行,試點(diǎn)引路,相機(jī)解決立法問題的模式。當(dāng)下,在逐步擴(kuò)大營改增試點(diǎn)行業(yè)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,著手增值稅立法草案的起草,科學(xué)設(shè)計(jì)和合理配置增值稅各項(xiàng)制度要素,確立十二五期間改革任務(wù)和立法同時(shí)完成。

    在房地產(chǎn)稅問題上,則應(yīng)當(dāng)是立法先行,分步實(shí)施。《決定》明確提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”,這一改革主張?zhí)N含著房地產(chǎn)稅采取立法先行之路。在加強(qiáng)立法頂層設(shè)計(jì)的同時(shí),結(jié)合實(shí)際狀況,分步實(shí)施到位,便于該法的實(shí)施,也利于緩解社會(huì)矛盾。可以預(yù)期,未來的稅收立法與稅制改革的抉擇,這一稅收立法模式會(huì)得到普遍運(yùn)用。

    頂層設(shè)計(jì)稅法體系

    記者:除了提高稅收立法級(jí)次外,在稅收法律制度的完善上,還有哪些工作要做?

    李萬甫:如何形成完整的覆蓋各稅種的稅收法律制度體系,也是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)而又緊迫的課題。應(yīng)借財(cái)稅改革之機(jī),構(gòu)建科學(xué)完備的稅收法制體系。

    在繼續(xù)擴(kuò)大“營改增”試點(diǎn)工作的同時(shí),應(yīng)當(dāng)著手增值稅立法的相關(guān)工作；在調(diào)整消費(fèi)稅功能定位前提下,著力擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍、研究消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)改在銷售環(huán)節(jié)的可行性,合理調(diào)整消費(fèi)稅稅負(fù)水平,根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的需要制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。

    此外,加快消費(fèi)稅改革和立法進(jìn)程,并力爭使改革與立法同步；積極推動(dòng)房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革；進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的征收范圍,逐步推進(jìn)資源稅計(jì)稅方式的改革,分步實(shí)現(xiàn)全部應(yīng)稅項(xiàng)目的從價(jià)征收；加快推動(dòng)費(fèi)改稅進(jìn)程,積極創(chuàng)造條件加快環(huán)境保護(hù)稅的立法進(jìn)程,將非規(guī)范的收費(fèi)納入規(guī)范的稅收范疇；等等。

    當(dāng)前一項(xiàng)緊迫任務(wù)是要加快構(gòu)建稅收法律制度的總體構(gòu)架,為各個(gè)單項(xiàng)稅種的改革指明方向,提供改革預(yù)期。其中,注重解決好中央稅與地方稅、直接稅與間接稅的關(guān)系,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各稅種、各稅系之間的關(guān)系,明確不同稅收法律層次的職責(zé)分工。同時(shí)應(yīng)當(dāng)全面評(píng)估現(xiàn)行各項(xiàng)稅收制度的實(shí)施效果,為切實(shí)實(shí)現(xiàn)“良法”之治奠定基礎(chǔ)。